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        讀懂十四五:城市化、都市圈與經濟潛能
        作者:未知 文章來源:《比較》 點擊數:3904 更新時間:2021-3-20 15:51:44

        “要解決這個問題,應該是讓更多的農業人口,尤其是農業類就業人口到城市去創造更大的經濟動能!

        ——劉守英

        2021年是“十四五”開局之年,我國將開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。為實現高質量發展,建設現代化經濟體系,完善國家現代治理體系,需要推動改革再突圍。為此,中信出版集團特邀“十四五”規劃專家委員會委員、國務院發展研究中心原副主任劉世錦,中國人民大學經濟學院黨委書記、院長劉守英,上海交通大學特聘教授陸銘,圍繞《讀懂“十四五”:新發展格局下的改革議程》一書進行了線上研討會,深入分析了“十四五”規劃和實現2035年遠景目標的背景、挑戰和機遇。本推送根據錄音整理,未經作者審閱。

        《讀懂“十四五”》這本書是一個集體研究的成果,大家下了很大的功夫。通過一份總報告和一批專題的研究成果,各領域專家集中討論了“十四五”和到2035年,也就是今后515年經濟社會領域的一些重大改革。內容講到了產權制度改革、企業治理結構改革的問題、財稅體制改革的問題、金融體制改革的問題、創新的問題、綠色發展的問題、對外開放的問題。每個問題我們都可以開一次會議。但是其中一個重要的議題就是都市圈、城市群的發展。

        結構性潛能對經濟增長來講是第一位

        當然,我們在討論這些問題的時候,還是要堅持目標導向、問題導向。什么叫目標導向?就是對準我們要達到的目標應該進行哪些改革。問題導向就是有什么問題,為了解決這問題而去推動改革。也就是我們平常講的逢山開路、遇水架橋,最后就是改革要落地,要有成效。

        最近我講得比較多,怎么理解中國經濟下一步的增長動能。去年我們遇到了前所未有的疫情沖擊,和其他國家一樣,我們采取了相對寬松的貨幣和財政政策,F在經濟基本上接近恢復到正常狀態,所以最近大家都在討論一個問題就是這種寬松的政策什么時候退出,以及如何退出。決策層的態度是很明確的,就是不會急轉彎,但是這個彎還是要轉,而且要轉好這個彎。不急轉彎是因為中國經濟目前還沒有完全恢復,特別是國際上疫情能不能以及何時才能夠控制得住,還有很大的不確定性。比如我國的宏觀杠桿率前兩年是比較高的,經過努力已經控制到一個比較低的水平,但是過去的一年又提升了20多個百分點。最近樓市、股市,有些地方比較熱,原因在什么地方?有沒有泡沫的因素?這個問題還不好做結論,但是已經出現了令人擔心的現象,特別是有些金融風險現在已經開始暴露。所以在這種情況下這個彎一定要轉,而且要轉好。

        中國在過去一段時間,宏觀政策總體上是克制的,而且度把握的比較好,沒有像西方國家那樣搞大水漫灌,但同時基本上滿足了救助和恢復經濟的需求。所以當我們的經濟回歸常態以后,宏觀政策的所謂轉彎難度相對還比較小。

        但是最近我注意到一個情況,就是很多人把經濟增長的寶押在宏觀政策上,總是希望宏觀政策松一些,以為松一些中國經濟就會好一些。所以我覺得需要講清楚一個問題,包括貨幣政策、財政政策在內的宏觀政策,在現階段中國經濟增長中到底起什么作用。

        從邏輯上來講,宏觀政策在經濟增長中主要起短期平衡和穩定的作用。中國經濟將近40年是高速增長,過去一些年已經轉入中速增長。我們之所以能夠高速增長、中速增長,主要靠的是結構性潛能。什么叫做結構性潛能呢?就是中國作為一個后發經濟體,在技術進步、結構轉型升級、城市化等方面所具有的增長潛能。通俗地說就是發達經濟體已經做過了,中國正在做,或者我們有可能有條件做的事情,這些事情所帶動的增長動能。如果一定要排個順序的話,結構性潛能對經濟增長來講是第一位的,宏觀政策是第二位甚至第三位的。當然這個排序未必合理,因為結構性潛能和宏觀政策的作用各不相同,不能相互替代。但是如果沒有結構性潛能,宏觀政策再高明其實你也不會比發達經濟體好到哪去,很難有高速或者中速的增長。所以我們可以把結構性潛能看成是一只蘋果,發達經濟體是一只熟透了的蘋果,中國這只蘋果目前只熟了一半,還是半紅半青,所以我們還是有結構性潛能可以利用的。我是想強調我們把主要的注意力和精力還是要放到發掘結構性潛能,而不是宏觀刺激政策上來。否則如果本末倒置,我們將會貽誤戰略機遇期。

        1+3+2”的結構性潛能框架

        潛能到底怎么理解?我們在高速增長期,結構性潛能主要是房地產、基建、出口等等,但是最近一些年這些結構性潛能在逐步地減弱或者消退,所以“十四五”,乃至更長一段時間,比如說到2035年,我們必須著力發掘與中速增長期相配套的這些結構性潛能。

        最近我提了一個“1+3+2”的結構性潛能框架,1就是我們今天會議討論的主題,就是都市圈、城市群發展為龍頭,為下一步中國的中速高質量發展打開空間。我先講一個最簡單的判斷,就是“十四五”期間乃至以后更長一段時間,中國經濟新的增長動能百分之七八十應該就在這個范圍之內,就是在都市圈和城市群這個范圍之內。

        所謂3是指實體經濟方面,我們得補上中國經濟循環過程中新的三大短板,過去一些年我們也是補三個短板,現在新的三個短板要補:一是基礎產業效率不高,像能源、物流、通信、金融等基礎產業領域仍然不同程度地存在著行政性壟斷、競爭不足,所以補這個短板將有利于全社會降成本;二是中等收入群體規模不大,今后10-15年我們提了一個目標,就是中等收入群體應該實現倍增的目標。也就是說,由目前的4億人左右增加到8-9億人。實現這個目標,補上這個短板將有利于擴大需求,特別是消費需求,同時擴大人力資本;三是基礎研發能力不強,中國最近幾年創新發展很快,但是基礎研究和源頭創新是我們的短板。最近一段時間,國際上有人卡我們的脖子,但是我們自己看一看,就我們內循環有沒有自己“卡脖子”的地方,基礎研究、源頭創新就是我們自己的短板,或者說自己“卡脖子”的環節。所以只有補上這個短板,才能夠有效地應對外部“卡脖子”問題,同時為建設創新型國家打牢基礎。

        所謂2是指數字經濟和綠色發展為兩翼,數字經濟和綠色發展它是全球范圍內的一個新的增長潛能。最近我注意到歐盟講疫后重建的時候,經濟復蘇的時候,特別強調兩個動能:一個是數字技術,一個是綠色發展。這是全球范圍的一個新的增長動能。但是盡管這是一個新的增長潛能,但是我們中國有優勢。剛才我講的“1+3+2”這個結構性潛能就是一個龍頭引領,補足三大短板,兩個翅膀賦能。

        都市圈、城市群發展的5個問題

        關于未來都市圈、城市群的發展,我想點五個問題:

        第一個問題,就是城市化到了這個階段,為什么它會采取都市圈、城市群的形態?據我所知,最近幾年人口流動重點已經不是由農村到城市,而是由小城市或者說中西部的城市、東北的城市到三大都市圈,還有內地的一些省會城市為主的新的都市圈。那么為什么會發生這樣一種流動?當然我們經濟學上講的是所謂的集聚效應,就這個集聚效應怎么提高生產率,包括都市圈本身它演變的規律和特點是什么,這方面其實現在還有爭議,但是我覺得這是一個基本的理論問題需要搞清楚。

        第二個問題,就是生產要素,特別土地、人員、資金。這些要素的雙向流動,或者說它的市場化,這個和都市圈、城市群發展到底有什么關系。剛才我們講的集聚效應,集聚效應就是前提要素要能夠流動起來,我們最近一些年遇到的問題,比如農民要進城很困難,找工作可以,但是基本的公共服務,包括一些制度性的因素,比如戶口問題很難解決,這是一個方面。另外一方面,最近幾年其實很多城里人也想下鄉,特別是要搞都市圈的發展,重點是那個圈的發展,很多城里人想到核心城市周邊的小城市里去,現在那些地方可能還是農村,但現在面臨著各種各樣的問題和困難。就所謂城里人下鄉似乎遇到的困難不比農村進城少,有些方面可能還多。像土地問題,我們現在農村集體土地制度改革,特別像集體土地入市的問題,宅基地能不能流轉?怎么流轉?很多理論問題,具體的操作中的政策問題都和都市圈、城市群的發展都是硬約束。

        第三個問題,就是都市圈、城市群的發展和我們現在區域發展是什么關系。最近討論比較多,南北區域差距拉大。我直觀的感受我覺得和我們這兩年有直接的關系,這可能就是我們需要討論的一個問題。

        第四個問題,就是空間規劃,特別是城市規劃與市場機制之間的關系。我們平常講的規劃定了以后,一張藍圖畫到底。但是回過頭看看,我們過去做的規劃有些也不大符合實際。因為規劃最終還是人在制定的,人的認識是有局限性的。在改革開放開始的時候,我們認為通過政府可以做出很好的規劃,來規劃行業的發展、企業的發展,政府有了規劃以后,行業、企業按照規劃做就行了,但是之后慢慢發現這個是做不到的,F在在空間上,是不是說我們一些主管部門做一個規劃就一定符合實際,就很高明?我看過這個領域的一些文獻和政府文件,也曾經跟他們討論過一個問題,就是在空間規劃領域的文件中我幾乎很少看到提市場的作用,也沒有看到市場在資源配置中起決定性作用這句話。市場在空間規劃領域還需要不需要,起不起決定性的作用?這是一個理論問題,我覺得確實需要探討。

        當然,它實際上也是個現實問題。因為我個人的觀察是市場是在起作用,最直接的就是人口和流向。我們講都市圈、城市群的發展,發展最快的就是人,就是老百姓有兩條腿他所做出的選擇,他們去那些地方是發展最快的。所以有沒有一種必要是說我們的規劃,包括我們的公共服務的配給,包括一些土地等等資源的分配,有些土地指標還要分配,是不是可以和市場的信號之間能夠建立起一種聯系?這些問題我覺得需要討論。

        第五個問題,就是現在講中等收入群體的擴大。剛才我講的三大短板中一個就是中等收入群體,我們希望能夠倍增。它和都市圈、城市群發展是什么關系?我們有個初步的研究,就是中國將來中等收入群體擴大,也就說是現在還有一部分處在低收入狀態的這部分人,他有可能成為中等收入群體的,大部分是農民工,已經進城了,他們下一步是最有可能進入中等收入群體的,但是他們在什么地方能夠進入中等收入群體呢?可能相當大一部分就是在都市圈、城市群的范圍之內。所以都市圈、城市群的發展對我們推進中等收入群體的擴大,促進城鄉的融合發展的意義也是相當重大的。這個問題我覺得也很值得深入地研究。

        另外,我認為很重要的一點是我們各個地區,包括各個省、各個市,甚至各個縣能不能給它比較大的自主決策權。據我所知,城市領導者有很多想法,能不能給他們比較大的自主選擇的空間,他們認識到有更好的辦法,讓他去試一試。中國未來城市的發展應該是讓人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感,在更大范圍里更有競爭力。這樣都市圈、城市群的發展,從底層來講把流動的渠道打開,從政府做決策環節上,讓各個地方有比較大的選擇權。如果有這樣一個局面出現的話,我覺得中國的都市圈、城市群發展過程一定是生氣勃勃,一定是很有創新性,而且一定會出現我們現在都想象不到的創舉,將來會證明中國是一個很有創造性的國度。這個過程一個方面是使我們的經濟能夠實現增長,再一個就是我們的增長能夠更好地滿足人力資本發展的需要,人們美好生活各方面的需要。

        “十四五”最重要的動能肯定是結構性潛能,結構性潛能就是怎么去理解都市圈、城市群作為整個結構性潛能最重要的動能。整個中國改革開放以來最重要的發展動能實際是通過改革來推動整個中國的結構轉變,進入“十四五”以后,我們繼續推動的結構性動能和原來的結構性轉變有什么樣的差別,是要好好在“十四五”期間思考的。

        “十四五”期間中國經濟發展的動力還是在城市

        有一種觀念認為中國結構性轉變已經差不多了,但我覺得很重要的研究是到現在為止的結構性問題里面還有什么樣的動力機制?現在整個結構性問題里最大的問題在哪?從數據來看,6%-7%的農業GDP是靠將近25%的人在創造,這是最大的結構性問題。我們原來認為它是因為農業的效率低,那么多的人在搞那么一點點的GDP。但是它背后的原因是什么呢?

        原因是跟全世界基本經驗來講的反差。反差就是說所有的經濟體在結構轉變中一個基本規律,是農業就業份額的下降速度快于GDP的下降速度。我們是恰好反著的。我們是農業GDP下降速度很快,但是就業份額下降速度很慢。這帶來的一個結果就是大量農業勞動力沒有更好地在城市創造更大的經濟動能。這個問題如果不解決,我們整個農業問題和城市的發展動能也解決不了。所以農業的就業份額過高和農業GDP的比例兩個結構性的失衡現象一定要解決。要解決這個問題,應該是讓更多的農業人口,尤其是農業類就業人口到城市去創造更大的經濟動能。

        我們原來講的農業份額的下降,制造業和服務業份額的上升,是籠統地講基本趨勢。但是我們最新的一個研究發現它是有幾個階段的:第一個階段就是大量勞動力的就業份額的快速下降。第二個階段就是農業的就業份額和農業GDP份額開始慢慢重合,農業要素重組和農業產業革命和更多的人、更長時間的在城市,而不是在城市和農村之間兩邊流動。這是我想講的結構性潛能里的第一個問題,就是要解決整個中國農業就業份額過高和不穩定的結構性潛能,讓更多的人到城市去創造財富。我們現在講城鄉融合也好,講鄉村振興也好,不是讓這些人去農村創造GDP,農村不是創造GDP的地方,農村也不是創造更多的經濟動能的地方。

        第二點為什么講都市圈和城市群的?這里是解決結構性扭曲動的主戰場。中國的城市化的理解不是說我們現在有多少個城市,我們有多少人進到城市就解決了中國城市化的問題。都市圈最重要的一個問題是為了促進整個中國的國民經濟更好地循環的主要的區域在哪?是在都市圈和城市群。第一個就是它能使各個要素之間的配置和各個要素之間的流動,還有各個要素之間的組合的效率提高。我們現在那么大一個版圖,如果所有的要素布局都那么長、那么大的戰線,你靠什么樣的機制來配置你的效率都會有問題。我的第二個理解就是解決原來結構性問題最主要的區域為什么在都市圈?都市圈是能夠提高這些要素配置更有效的循環,能夠提高我們這些要素組合效率。

        年前很多人說讓我一定要講講就地過年,我說你們等著看吧。很多人認為過年還是應該回去,如果不回去的話,中國的傳統,中國鄉村的鄉愁,農民之間的分離這些問題都解決不了。但事實來看,這次農民就地過年實際是一場非常好的演練,就是觀念的轉變、代際的轉變。年輕人在城市他過得沒有像我們想象的那樣哭哭啼啼的。就地過年實際上就是一場如果農民在城市留下,城市形態會是什么樣的,城市經濟是什么樣的,城市社會是什么樣的,鄉村社會會怎么樣,城鄉之間的關系會怎么樣的練。這實際上給了我們一個巨大的啟示,這些要素一定是要在重點的區域更好地集聚,然后更好地配置,這樣的話才能把中國的各個區域之間的關系給處理好。所以這是我想講的第二個觀點,就是都市圈實際上是提高我們整個國民經濟更好循環和要素組合更好配置效率的最重要的戰場,不是說其它地方不好,是這些地方是更重要的。

        第三點就是都市圈能夠實現整個中國城鄉融合的最主要的區域。我們現在都在講城鄉融合,我的個人觀點是中國一定要解決城鄉問題,但城鄉問題核心就是解決城市和鄉村之間的經濟的關系的問題,F在面臨的很大問題是不是城市和村莊兩頭一起發力,這兩種發力的方式能不能解決中國的城鄉問題?從循環的角度來講,這兩頭是不容易連起來的。這里面連的主要的區域在哪?是在城市和鄉村融合的區域。城市和鄉村融合的區域在哪呢?在都市圈里面。

        中國要形成一個良性的城鄉關系,就要通過城鄉融合。但城鄉融合實際上是要尋找它能夠使城市、縣、鎮、村莊之間能夠有效銜接的區域,一般的地方是不具備的。我們現在已經看到的長三角、珠三角這些經濟已經高度發展,城市跟鄉村之間已經形成有效聯系的區域,是解決中國整個城鄉最重要的。中國未來要解決城鄉問題的主戰場是在城鄉融合的區域,城鄉融合的區域主要是在都市圈,不能夠再遍地在不同等級的城市進行這種要素的配置,那樣的話我們真是配置不起的。

        第四個觀點我們要實現整個都市圈最重要的方式一定要強調要素市場化配置。整個都市圈的發展不是劃一個圈就能解決的,也不是靠政府手段就能夠把要素的配置做正確的,它一定是要通過要素的流動,通過機會的尋找,另外通過城市不同功能的分工。在這個基礎上,政府再有效地發揮他的正確的作用,避免市場有些失靈。這樣就形成整個都市圈發展里的高效循環,另外就是功能有效的分工,就會實現我們整個中國結構性潛能的發揮,真正使都市圈成為中國新的經濟發展的動能。

        都市圈、城市群發展的5個問題

        在整個中國經濟增長的大背景下,我們通常講的經濟增長的來源就是兩個:第一個生產要素積累;第二個經濟效率的提高。從生產要素的積累角度來講,我們今天的人口馬上都要進入到負增長,現在出生率下降非常明顯。全國現在的城市面積,從全國范圍角度來講已經是擴張非常大了。我們再看資金,現在中國從宏觀來講并不缺錢的,尤其在貨幣環境比較寬松情況下。中國接下來的經濟增長如果靠生產要素的積累,我覺得這個動能是不足了。講到結構效應,最重要的一個結構效應其實就是農村和城市之間的結構效應,小城市和大城市的結構效應,還有一些區域的結構性效應。在這個結構調整過程中要提高資源的配置效率,包括今天可能會談到人往哪里去流動,可以獲得更高的收入和更多的就業機會。土地配置到哪里,可以最大化土地的產出,資本往哪里配置,能夠獲得最大的投資的回報。我覺得在這個意義上來講,城市群和都市圈發展的重要性就非常清楚了。

        第二,前面劉主任問到要討論為什么現在把都市圈和城市群的發展要提高到這樣一個高的地位。我覺得它主要原因是來自于經濟發展階段的不同,當前中國經濟已經進入到什么樣的階段呢?盡管現在官方的表述說我們是在工業化后期,但是我個人認為從經濟指標來講可以看到服務業在GDP當中所占的比重和在就業當中所占的比重都已經超過制造業了。而這又是在我們經濟長期以來比較重視制造業的發展的情況下出現的。如果我們和世界各國橫向比較,我做過一個數據的分析,我們如果和OECD(經濟合作與發展組織)發達國家在歷史同期相比較,我們今天服務業在GDP和就業當中所占的比重,大約都要低10個百分點左右。也就是說,如果不是因為我們長期以來比較忽視服務業的發展的話,中國經濟很早就應該進入到后工業化階段了。

        那么當經濟進入到后工業化階段的時候,我們會帶來什么樣的變化呢?那就是集聚效應會比以前變得更加重要。那么這個集聚效應體現在兩個方面一方面如果我們單體去看一個城市的話,你會發現服務經濟范圍就很廣了,包括消費型服務業比如醫療、教育,也包括生產型服務業比如科技、創新、文化。它在經濟當中所占的比重特別高,尤其是大城市、特大城市。這樣一來,從生產要素配置的角度來講,如果壓制了大城市、特大城市的發展,實際上就壓制了這個城市服務業的發展,壓制了創新的發展。

        另外一個集聚效應的體現就體現在城市和城市之間的關系。當集聚效應不是那么強的時候,城市和城市之間的經濟相對來說是獨立的,沒有那么多的互動。但中國今天的經濟到了現在這個階段,隨著集聚效應的增強,城市和城市之間的聯系變得越來越重要,而大城市跟周邊的中小城市、農村之間的都市圈內部的緊密聯系也變得越來越重要。在現在集聚效應變的更加強的情況下,通過都市圈和城市群的發展,形成一個新的增長動力,優化我們經濟的結構,它就到了必須要破題的一個階段。

        具體來講,它對就業有什么影響?對消費有什么影響?通過各種各樣的數據,包括我自己的研究可以展現出一個結果,對就業肯定是促進的。比如中國今天整個勞動力市場,越是大規模的城市失業率越低,勞動力短缺現象越嚴重。包括給農民工提供大量就業崗位的生活消費性服務業里就大量存在的是勞動力短缺問題。那么消費呢?相對來講我們的短板其實是在服務消費里,尤其是在城市地區。比如對于吃、穿、用產品的消費,已經到了接近飽和的階段。但是相對來說,我們比較短板的是我前面講到的醫療、教育、文化的消費,而這些消費需要面對面地來進行生產和消費,因為服務業的特性我們稱之為“不可貿易品”。這樣一來,城市,特別是大城市,對于改變我們的消費不足的狀態,來促進以內循環為主的這么一個經濟發展新格局和結構的調整,來克服傳統。我們一直在講的中國經濟投資比重比較高,而消費比重比較低,這樣一個經濟發展的傳統的困境是有好處的。

        關于未來要提高中等收入階層的比重問題,大家可以想一個很簡單的道理,勞動力一定是流動到收入更高的地方去,如果讓勞動力流動到收入更高的地方,就有助于提高他的收入水平。那么中國哪里是收入高的?哪里是大家用腳投票去的地方呢?那就是以大城市為核心的都市圈,從全國范圍內來講就是幾個發展優勢比較強的城市群,特別是沿海的,京津冀、長三角、珠三角,成為大家用腳投票到那邊就業和居住的地方。

        我特別同意前面劉老師講到,如果說結構性的因素還要做排序的話,可能毫無爭議第一要提到的就是都市圈、城市群的發展。

        觀念問題是首先要解決的問題

        前面提了一個問題是怎么辦?我們碰到的問題在哪里?我認為在談到具體的政策之前,我覺得觀念問題是我們首先要解決的問題。雖然我們從十八屆三中全會開始就提出讓市場成為配置資源的決定性力量,但是如果我們討論具體問題的時候就會發現,社會公眾,包括我們的規劃界和政策制定者是不相信市場的,尤其是在我們今天所討論到城市的問題、城鄉間問題和都市圈、城市群發展的問題時,我們是不相信市場的。我們在看一些具體規劃時根本找不到“市場”兩個字,我們看到的都是政府怎么去干預,怎么去扭轉。產生這種情況的原因是什么?一方面當然和我們的起點有關,因為我們長期以來在人口方面、土地方面是存在計劃經濟時期遺留下來的對于生產要素配置的管制的。但是我想提兩個問題是跟科學研究有關的:

        一是對城市規模的認識。在中國一講到城市的時候,大家經常會拿北京、上海這樣的地方來講,說我們城市不能太大了。其實我這些年一直在試圖糾正社會公眾認識上的一個誤區,中國的城市統計在國際上是根本不可比的。中國的一些直轄市和比較大的地級市,轄區范圍內所管轄的面積和人口,如果放到歐洲、美國或者日本這樣的國家,中國的每個直轄市、地級市都相當于別人二三十個城市的概念。就以我所在的上海為例,上海管轄面積是6000平方公里,一共有20個區縣單位,這20個區縣單位如果放到東京周邊的話,就是十幾個在轄區意義上相對比較獨立的城市概念。所以我們一講中國的城市太大,就是把中國轄區意義上的城市跟其他國家的城市做比較。但是如果我們在都市圈范圍內做比較,所謂“都市圈”在學界的共識就是以一個核心大城市為帶動的緊密連接周邊中小城市連綿發展的地帶。如果這么看的話,東京都市圈人口是3700萬,還在繼續增長。所以無論是北京還是上海和周邊可比范圍內的人口,都遠遠沒有達到東京圈的范圍。比如我們中國的直轄市重慶,管轄面積比寧夏還要大,我們也把它叫做城市,其實它都是一個小省了。正是由于我們這樣一些習慣性的稱呼,才會誤以為中國城市跟別的國家城市是同一個概念。

        二是關于南北經濟的問題。南北經濟發展差距的問題集中地體現了中國社會各界對于城市和區域發展問題思想觀念上最大的誤區,就是集聚和平衡的關系,F代經濟發展有一個規律就是經濟和人口集中在少數地區發展制造業、服務業,這些少數地區通常來講是國家在各方面條件比較優越的地方,形成國家的增長極,天然就是集聚發展的。但是我們中國人的傳統觀念所講的平衡,其實是講經濟和人口要均勻分布。最近我們講到的南北發展差距大,其實大家注意到南方從經濟總量增長角度來講好像比北方快了,但是如果看人均水平,我國歷史上人均水平北方城市是比南方高的。改革開放以來,我國北方和南方的人均差距是在縮小的,也就是南方在追趕。而且我最近也有關于南北差距在發言,我講到南方因為有長江沿線的城市,珠江口和長江口的城市,這個是港口條件天然帶來的。如果不把這些城市包括在中國南方城市的統計里,中國南北人均GDP就是一樣的。由于我們一直把平衡理解為經濟人口要平均分布,所以就總是希望通過行政性的力量阻止生產要素,特別是人口的自由流動。

        未來經濟增長的4大核心問題

        把這個問題搞清楚以后,接下來怎么辦呢?我認為有幾條:

        一是我認為接下來“十四五”期間,整個國家要迅速、盡快推出一批都市圈規劃。當前中國已經有了京津冀、長三角、粵港澳大灣區的規劃,成都和重慶雙城經濟圈也被提出來,但是都市圈的規劃還是嚴重不足。最近國家發改委批復讓江蘇和安徽合作建設南京都市圈,因為南京都市圈的建設跨越安徽和江蘇省的邊界,這是非常重要的一步。我希望接下來,中國能打破按行政管轄的轄區范圍來做規劃和資源配置的傳統模式,更多地形成類似于像南京都市圈跨行政管轄邊界的都市圈的發展規劃。接下來要出現的類似問題,首當其沖的就是上海怎么形成跟江浙周邊中小城市聯動發展的上海都市圈,深圳跨越城市管轄邊界跟周邊的惠州、東莞形成的都市圈,成都和重慶跨越省級的行政邊界形成雙城經濟圈,我覺得這個要破題。

        二是政策要做的事情就是人口更加自由地流動。從當前政策的導向上來講,在城市群內部率先形成相互戶籍的互認,然后在積分落戶的時候,在城市群內部可以讓別的城市積的分能夠在本地落戶的時候,也能夠相互承認。我覺得廣州這方面的改革走在了全國前面,廣州已經提出在珠三角和長三角其它城市積分的這些分值、社保繳納的年限,在廣州積分落戶的時候可以帶過來,我覺得這個非常重要。

        三是都市圈范圍內政策的焦點問題是土地。以上海為例,原來上海的規劃是在轄區范圍內保留相當數量的農業用地和生態用地,但如果上海接下來把規劃的視野放到都市圈,其實在上海轄區6000平方公里范圍內沒有必要像今天規劃的保留那么多農業用地和生態用地。最近上海在提“十四五”期間發展的重點是五大新城建設,上海的郊區要建設五個各自人口在100萬以上的相對獨立的郊區新城,我相信這招妙棋可以在上海突破前面講到的人口和土地規劃的局限,形成新的發展空間,也可能為中國一些其它都市圈的發展提供一個新的可借鑒的模式。

        另外,政府要幫每一個地方去發展它自己有比較優勢的產業。在一些大城市要發展現代服務業,比如營商環境的改變、對于創新的投入、對于知識產權的保護,像上海、深圳、北京這樣的城市就是重點主題。反過來現在有些地方傳統產業相對在弱化,比如東北重化工業現在要轉型,因為競爭力在弱化,那就要培植新的競爭力和比較優勢。我認為大家也不要對東北就覺得沒希望了,整個北方就衰落了。你看中國最為強大的創新活力還是在北京周圍,甚至到了東北周圍。最近沈陽地區有個熱議的話是力爭做第十個國家級中心城市,沈陽本身也還是集聚了相當多的高校,包括傳統的軍工行業,比如哈爾濱高校實力也非常強,大連港口條件、旅游資源很豐富。整體東北和北方也仍然有一些地方在國家是相當有競爭力的。還有另外一些地方,比如一些自然資源型的城市,它自然資源枯竭了,怎么辦?要適當地減少人口,要做減量型的規劃和發展。

        還有農村地區的建設我們要怎么辦?你要考慮農產品的產業基礎設施需要什么?它需要基礎設施道路幫它把農產品運到別的地方去,另外中國農業可能會隨著農業人口減少出現規;、現代化,是不是要有新的技術投入,要有新的資本進入經營現代的大農場。還有自然條件、文化條件比較豐富的地方,農村未來要做旅游和民宿。今天我們到一些中國農村地區的民宿跟現在城市居民所要求的生活質量之間還是有差距的,未來中國一些農村地區的民宿需要新的品牌和管理,還有旅游所引申出來的產品,比如說紀念品、手辦等等,政府要發展的就是要考慮農村地區旅游業怎么能夠產生新的附加值。

        人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標

        我想呼應一下前面劉主任講的一句話,就是“人民對美好生活的向往就是我們奮斗的目標”。我們還是要好好想想人民對美好生活的向往是什么。我們在過去的城市和城鄉間的發展規劃,包括城市發展規劃里面,我們有太多的做法實際是跟人民對美好生活向往的方向不一致的,特別在我們做很多規劃的時候總覺得現在老百姓的選擇是不是一種短期行為,甚至是不理性的行為。到今天我還在各種各樣的場合碰到有人認為我們的農民是不理性的,如果我們一旦把一些制度改革了,比如農村宅基地制度改革了就會產生天大的動蕩,到今天還有很多人有這樣的想法。

        所以我認為下一階段的發展從理念上還是要根本性扭轉,我們要相信老百姓的選擇,相信人民的選擇,相信市場的選擇,我們在政策制定上和規劃上要更多地順應市場配置資源的方向,才能真正地做到讓市場成為配置資源決定性力量,然后政府來更好地發揮作用。

        (文章來源:《比較》)

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