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        構建城市發展規劃的八力分析模型研究
        作者:盧偉、黃… 文章來源:《區域經濟評論》 點擊數:4877 更新時間:2021-3-16 11:25:42

        城市同其他經濟體系一樣,都有著復雜的經濟發展邏輯。為什么有的城市快速發展而有的城市走向衰?在城市不同的發展階段,主導因素可能不同,但這些因素共同作用決定著城市經濟是否發展。傳統的、影響城市發展的因素包括土地、資本、勞動力、技術進步、制度變遷等。隨后,基礎設施投資、產業結構、FDI、區位因素、生產性服務業、人力資源、區劃調整、專業化、空間作用、人口集聚、財政支出等因素對城市發展的影響也受到越來越多學者的關注。但是,目前的研究還很少能在綜合各個影響因素后,給出用于解釋城市發展的普適性框架來作為城市規劃的一般性分析方法。

        本文試圖綜合理論界的研究,將影響城市發展的因素劃分為八種力量,這八種力量共同決定城市在成長生命周期內的表現。這八種力量中,區位力、資源力、要素力、制造力、文化力可視為內力,內生于城市自身基礎條件,而空間力、治理力和政策力可視為外力,主要由城市之外的其他城市、城市執政者治理能力、高于城市層面的行政機關給予的政策所決定。這八種力量在城市發展的不同時期發揮不同的主導作用,并且各種力量之間也在相互促進或制約。通過分析這八種力量作用于城市發展的歷史規律和未來趨勢,能夠為制定城市和區域規劃提供更好的技術和決策支持。

        一、區位力:城市發展初期的重要因素

        城市所在的區位決定了城市所擁有的自然地理條件、資源和要素稟賦,而自然地理條件、資源和要素稟賦又會影響城市的發展和人口集聚?梢哉J為,區位力是影響城市發展的重要因素。區位力在很大程度上直接決定了城市發展初期的資源力和要素力,而如果一座城市的資源和要素稟賦較強也會反過來推動國家和地方政府改善其交通條件,進而提升其區位力。

        1.胡煥庸線不可破:區位對城市發展的長周期鎖定

        1935年胡煥庸先生提出“愛輝—騰沖”人口分界線以來,80多年的發展實踐證實,2010年東南地區和西北地區國土所承載的人口比重與1933年大致相同,僅有1.5個百分點左右的變動(陳明星等,2016)。胡煥庸線作為中國地形地貌過渡帶、降水等氣候條件過渡帶、生態環境過渡帶鎖定了中國長周期、宏觀層面上的城市分布格局。從2018年中國地級市GDP與氣溫的關系可以看出,極端氣溫對城市發展存在影響。在2018年年平均氣溫低于10°C67個地級市中,僅有榆林、鄂爾多斯、包頭、吉林和大慶5個城市GDP超過2000億元。但隨著中國交通基礎設施建設技術、信息技術、數字經濟的發展,制約西北地區城市發展的因素也被逐漸打破。

        2.超越胡煥庸線的思考:交通成本的消長引致的區位力的變化

        從超越胡煥庸線的視角上看,當前的城市規劃更需要關注的是在中、短周期內,東南地區城市因在城市競爭中交通成本的消長引致的區位力變化問題。傳統的區位理論和城市經濟學解釋了地理條件在經濟集聚和城市形成過程中的作用。最初因地理優勢或者歷史事件形成的大城市,由于規模效應和外部性,其集聚力量存在著自我強化的效果(陸銘,2013)。而這種自我強化效果最重要的推手就是城市基礎設施建設推動的交通成本的降低和不同層次交通樞紐的形成。

        交通成本降低通過集聚經濟、規模效應、競爭水平提升影響城市空間結構、勞動力流動、要素生產率(Fujita,1989;Fujita,2013;Graham,2007),進而使得城市的區位優勢不斷鞏固,區位力對城市經濟發展的拉動作用不斷增強。交通樞紐在城市區位中所起的主要作用是催化作用,交通樞紐的重要貢獻是在經濟增長過程中使新城市的出現成為必然,使城市所在的區位相對于其他地方處于優勢地位(藤田昌久,2013);仡櫺轮袊闪⒁詠碇袊煌ê统擎偢窬值淖兓,可以發現,在地理條件的影響下,東部沿海地區的交通成本迅速降低,以港口為核心的交通樞紐快速形成,使得中國交通和城鎮格局的演變遵循著一種因自我強化產生的鎖定效應而進行演變的規律,并且這種鎖定效應在一輪又一輪的全國交通和城鎮體系規劃中不斷放大。

        二、資源力:決定城市起步階段的發展勢頭

        城市所擁有的水資源、土地資源和自然資源(主要是礦產資源,也包括生物資源)是城市經濟賴以發展的基礎。資源是一把雙刃劍,既能夠推動城市經濟增長,又約束城市發展。從一般情形來看,資源力決定城市起步階段的發展勢頭,自然資源匱乏的城市完成城市發展初期的原始資本積累的速度相對較慢,但這并不是決定性的,那些缺乏礦產資源的東部沿海地區憑借區位力和空間力同樣能夠完成城市起步階段的原始積累。

        1.水資源稟賦引致的資源力:約束效應大于拉動效應

        水資源承載力是城市和都市圈發展的首要制約因素。由于水土資源的損耗,中國經濟的增長速度將年均降低1.45%(謝書玲等,2005)。同時,水資源與土地資源是互相影響的,而水資源對土地資源的影響更大。研究表明,城市建設用地擴展受到水資源的明顯約束(趙亞莉,2016)。水資源對城市化的約束力已經成為干旱缺水地區(如中國河西走廊)決定城市化發展速度,進而決定城市化和經濟社會發展規模的重要外力之一(鮑超,2008)。水資源稟賦引致的資源力對城市經濟增長的拉動作用可能并不如土地資源和礦產資源,但其一旦對城市發展產生制約作用,這種作用必將成為限制城市人口集聚和規模經濟的硬約束。

        2.礦產資源稟賦引致的資源力:資源型城市的轉型

        資源力對礦產資源富集地區和城市發展初期的經濟拉動作用非常明顯。在人口相對較少的西部地區的資源型城市,豐富的礦產資源形成了強大的資源力,拉動鄂爾多斯、榆林、克拉瑪依、阿拉善、海西等城市成功跨越了人均GDP10萬元的發展階段。但對于所有國家或城市而言,豐裕資源都具有兩面性,既是“祝!币彩恰霸{咒”(周黎等,2019)。資源型城市雖在初期受益于“資源紅利”,但從長期來看,由于容易出現資源型產業依賴行為而對其他經濟活動和資源依賴型產業產生擠出效應,影響長期經濟增長速度(斯日吉模楞等,2019)。解除這種資源詛咒的關鍵在于產業結構轉型。然而資源型城市的資源稟賦并不利于產業結構轉型發展,目前部分資源型城市已經形成了對資源路徑依賴的經濟發展模式(李虹等,2018)。其資源力隨著大宗商品價格波動和資源儲量減少在經歷了一個上升期之后,將面臨瓶頸制約,甚至出現減弱的趨勢,而破解的關鍵在于在資源力由盛轉衰之前及時通過提高要素力,進而提升制造力。

        3.土地資源稟賦引致的資源力:土地資源對城市經濟的“增長阻尼”

        土地資源對中國的城市經濟存在著“增長阻尼”。在經濟發達地區,這種增長尾效更為明顯。在長三角都市圈,土地的抑制作用導致城市經濟增長年均減少1.8%(趙蔡晶等,2018),高于全國城市的平均水平(1.34%)。土地資源對城市經濟的“增長阻尼”依賴于規模報酬率、人口增長率以及土地在城市經濟活動中的重要程度(曾偉,2014)。土地資源稟賦引致的資源力不僅取決于城市可供開發利用土地資源的總量變化,也取決于土地利用結構和效率的變化。土地資源錯配同樣會對城市經濟發展質量產生顯著的負向影響(李勇剛,2019)。

        三、要素力:高級要素主導城市中后期發展

        城市所擁有的生產要素是其發展的基礎。在城市發展的早期,勞動力、資本對城市的發展起著重要作用。在中國,許多城市的產業發展都經歷了由勞動密集型產業向技術和資本密集型產業轉型升級的過程。在城市發展的初期,擁有大量廉價勞動力的城市能夠吸引勞動密集型產業聚集。在城市發展的中后期,人力資本、創新研發等高級要素投入主導城市的發展,特別是對城市的可持續發展而言,人力資本的積累更加重要。

        為了簡化國家競爭優勢的關鍵要素,波特把生產要素劃分為:人力資源、天然資源、知識資源、資本資源、基礎設施,并將其按兩種方式分類:初級生產要素和高級生產要素,一般性生產要素和專業性生產要素(邁克爾·波特,2012)。這實際上把資源力(天然資源)、要素力、區位力(基礎設施)放到了一起。根據經濟增長理論,區域經濟增長依賴于資本、技術、人力資源和制度因素。其中,資本、技術、人力資源可視作區域經濟發展所依賴的要素,也就是波特所考慮的資本資源、知識資源和人力資源。相對于資源力而言,要素力對一個城市的競爭力更為重要,但要素力必須以資源力為基礎。正如按波特分類所述的高級生產要素對競爭優勢的重要性遠高于初級生產要素(天然資源、氣候、地理、非技術人工與半人工等),但高級生產要素仍必須有初級生產要素作為基礎。

        依托主導產業開展應用創新和外來創新成果轉化是中國一般地級市提升城市制造力的必然路徑!翱唆敻衤|疑”引發了關于中國等東亞國家的經濟增長更多是通過“靈感方式”還是“汗水方式”獲得的爭論?傮w來看,中國東中部地區一些城市經濟增長愈加依賴創新所支撐的“靈感方式”,而中西部地區、東北地區許多城市仍舊沒有走出對“汗水方式”的依賴(程名望等,2019)。研究表明,多樣化和高層次的創新人才、具有高研發能力的組織機構、發達的科技中介機構和科技服務能力、風險投資和民間資本是創新型城市形成的關鍵(馬海濤等,2013),而這些也都是要素力的基本組成部分。要素稟賦、制度環境與經濟發展階段決定了一個城市應該采取什么樣的創新模式(余泳澤等,2015)。從區域協調發展的角度來看,要素力在其中也發揮了重要作用。通過降低交通成本、消除制度障礙縮小區域間要素力差距是實現區域協調發展的關鍵。在中國經濟發展水平較高的京津冀、粵港澳和長三角地區,創新性要素的空間集聚成為區域非均衡發展的核心動力。區域協調發展的實現不僅需要關注資本、勞動力等生產性要素,還需要重視與創新能力相聯系的知識、關系、制度等創新性要素的積累(張逸群等,2020)。

        四、制造力:城市核心競爭力的體現

        制造力是城市利用自身或其他城市的要素將擁有的資源或其他城市的資源轉化為產品的能力。在擁有相同資源、相似要素的兩座城市,擁有更長的資源精深加工鏈條和更高附加值的產品的城市其制造力更高。制造力是城市和國家的核心競爭力。國家和城市興衰的規律表明,缺乏制造力的國家和城市經濟發展的后勁往往不足,而保存了制造力的國家和城市經濟發展存在持續的動力。西方國家在邁入后工業化時代后,德國在大多數制造行業仍保持了較高的國際競爭力,其通過雙元制職業教育、加大研發投入著力提升要素力,進而構筑了制造優勢,并提升了德國在制造環節的價值增值能力。

        1.國家和城市競爭力的核心因素:制造力

        制造業是帶動一個國家、地區和城市經濟增長的重要引擎,其競爭力的強弱對一個國家、地區和城市的經濟增長有著深刻的影響。邁克爾·波特(2012)在《國家競爭優勢》一書中將國家競爭優勢聚焦到了產業競爭優勢上,認為國家生產力的提高取決于產業國際競爭力的提升,并提出了著名的“鉆石模型”。同樣,發展經濟學家賴納特(2010)在《富國為什么富 窮國為什么窮》中認為,所有關于產權、民主以及地理位置、氣候等決定經濟發展的解釋都沒有觸及最根本的問題,那就是一國如何選擇以及選擇怎樣的特定的經濟活動,即工業和制造業。實施再工業化戰略以來,美國制造業的重新發展對美國大都會地區產生了積極影響,推動美國大都會地區繼續擴張(張庭偉,2014)。

        制造力可以視作一個城市制造業的競爭力。要素力和制造力密切相關,將區位力和資源力轉化為制造力的轉化能力高低取決于要素力的強弱。整體而言,就業人數、城市工業用地、科技稟賦、物質資本、高速公路里程數是工業行業最重要的投入要素,而影響先進制造業最重要的投入要素是就業量、城市工業用地、科技稟賦、物質資本、國內專利申請授權數(歐陽志剛等,2020)。區位力的變化也會對制造力產生直接影響,如高速公路對非中心城市制造業具有顯著的生產率溢價效應(李蘭冰等,2019)。之所以在城市規劃中重點考慮制造業形成的制造力而不是服務業產生的服務力,主要在于制造業是生產性服務業發展壯大的基礎和前提,生產性服務業的發展依托于制造業(江小娟等,2004),城市制造業就業的擴張會對本地的服務業就業產生促進作用(袁志剛等,2015)。同時,全球和國內城市中主要依托服務業發展而缺乏制造業的城市遠少于主要依托制造業發展的城市。

        2.城市制造力的演化:主導產業的更替

        經濟增長也是一個產業升級的過程。如果要實現產業升級,就需要通過改變要素稟賦結構來改變比較優勢,進而對過去的最優產業結構進行調整(林毅夫,2012)。從19872007年的產業關聯總效應來看,中國經濟主導產業每5年時間就會發生更替,如1992年食品工業被金屬制品業替代、1997年紡織業被水泥等建材業替代、2002年建材業和機械工業被計算機和汽車等替代(周金濤,2017)。20002010年,中國650多個行政城市中,180個城市的人口是減少的態勢,人口減少最主要的原因是資源枯竭和工業轉型,還有大城市的“虹吸效應”,而前兩者實際上就是主導產業更替的失。堝,2015)。

        主導產業的選擇和培育對城市發展的影響是顯而易見的。中國許多城市都在積極推動產業轉型升級,改造提升傳統產業,發展戰略性新興產業。轉型升級步伐較慢的資源型城市和老工業基地領先在城市錦標賽的起點,但卻在中途慢慢掉隊。這或許也能解釋為什么倚重鋼鐵、化工、機械、紡織、電解鋁等資源型產業的山東在新經濟主導的競爭中與廣東和浙江的差距在不斷拉大。即便是2018GDP超過2000億元的西部地區城市,實現由1000億元到2000億元的跨越,并初步確立其主導產業的時間在410年(快的如柳州用了4年時間、慢的如曲靖用了9年時間,東部沿海地區的地級市這一時間在35年)。然后在未來的2000億—3000億元、3000億—5000億元的經濟總量增長中它們將像東中部地區城市一樣逐步推動主導產業的更替。在經濟新常態下,城市發展動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動,傳統制造業產能壓縮,如何推動城市制造能力提升,增強制造業的國際和國內競爭力成為每個城市發展過程中需要考慮的重要問題。在城市主導產業確立之后,提升制造業服務化程度(劉斌等,2016)和產品精深加工能力成為提升城市制造力的主要方向。

        五、文化力:城市發展高級階段的重要驅動力

        文化是城市的精神和靈魂,城市是文化的載體。從城市發展史來看,文化因素越來越成為城市競爭的重要領域。文化力具體體現在城市文化對城市發展的拉動能力。傳統歷史文化悠久的城市具有先天的文化力優勢,但只有那些能將文化與經濟緊密結合的城市才能更好地運用傳統文化力的優勢,一些新潮文化的培育和引進也會形成新的促進城市發展的文化力。

        1.文化對城市發展的影響:引領城市復興

        勞倫斯·哈里森(2002)認同地理位置(包括天然資源)和氣候是影響國家窮富的重要因素。幾乎所有發達的民主國家都是在溫帶地區,而貧窮的國家大多是在熱帶地區。但他又指出存在很多例外,如新加坡在熱帶地區,說明儒學文化的作用勝過地理條件,而地理條件也無法解釋意大利南北方地區的差距。同時,塞繆爾·亨廷頓(2010)指出,只有在地理與文化一致時,區域才可能作為國家之間合作的基礎。離開文化,地理上的臨近不會產生共同性,而可能出現相反的情況。

        在以經濟建設為中心的城市發展初期,一切生產要素和資源配置圍繞經濟展開,文化僅作為相對次要的要素從屬于城市發展的整體目標(馬晨吳煒等,2017),文化力在城市發展中的作用尚不十分明顯。但在城市發展的中后期,文化對城市經濟發展的拉動作用開始凸顯。歐洲許多城市通過采取“文化引領復興模式”——即以文化資源和價值彰顯為核心引領城市其他要素的提升和轉型,實現城市發展的提升、轉型甚至全面復興。城市化程度和經濟現代化程度能夠改變城市的文化價值觀和社會制度。如果誰能創造出被廣泛接受的新的城市價值體系,那將會在城市軟實力上取得競爭優勢(侯百鎮,2005)。

        2.發揮文化力的拉動作用:培育城市文化創意產業

        對于處在激烈的全球化競爭中的城市而言,利用文化驅動城市經濟增長打造核心競爭力,促進經濟多元化,已成為政策制定者的共識(張文忠等,2019)。文化取決于城市的歷史和自然生態,事實上也是由其區位和資源決定的?梢哉f,城市的區位力和資源力決定了文化力的雛形。但要實現上述利用文化形成強大的文化力驅動城市經濟增長,就必須充分運用要素力培育文化創意產業,推動文化與經濟的相互滲透。文化創意產業屬于高素質人才、資金和空間聯結而成的“活態產業”(仲利強等,2017)。

        3.區域一體化和城市群培育:文化力的作用

        由于城市的經濟發展絕不是孤立的,而是與其他城市互相影響、互相作用,因此文化因素對于城市的發展也有重要的促進作用。如果兩個城市同屬于一個文化環境,那么其經濟聯系和合作將更為緊密,文化力將推動兩個及以上的城市更好地融合,進而形成區域一體化和城市群培育的內在動力。這或許能從某種程度上解釋為什么長三角地區成為中國區域一體化程度較高的地區之一,同時也形成了中國較為成熟的城市群之一。雖然從空間和時間尺度來看,這一區域存在著以蘇州、無錫為代表的吳文化、以上海為代表的海派文化、以皖南地區為代表的徽州文化,并且這些文化在不同歷史時期相互更替和影響。但長三角地區的三省一市由于擁有共同的江南文化基因,因而在經濟合作上能夠走得更深、更遠。相比而言,北京的皇城文化、天津的漕運文化和河北的燕趙/直隸文化的核心精神不同,內涵和外延各異,在某種程度上也會阻礙京津冀協同發展的進程。

        六、空間力:與區位力密切相關

        在開放的市場經濟體系中,城市經濟增長不只依靠其自身基礎,還受到其周邊城市的影響。相鄰城市之間的生產要素、經濟活動在空間上的流動不斷增強,區域經濟活動的空間關聯對區域經濟產生重要影響,這種影響即為溢出(別小娟等,2018)。地區間的擴散(涓滴)作用為正溢出效應,回流(極化)作用為負溢出效應。經濟溢出包括知識溢出、增長溢出等,具有可正可負的性質(王錚等,2005)。溢出效應推動形成了城市之間的空間力。對一個城市而言,空間力既可以來自周邊地區其他城市,也可以通過外貿聯系來自地理距離更加遙遠的城市和國家?臻g力與區位力密切相關,區位力的增強可以帶動空間力的增加,但其強弱取決于城市和城市之間的發展階段差距、產業結構等因素。

        1.毗鄰地區城市群內空間力的表現:虹吸效應vs擴散效應

        繆爾達爾、赫希曼和弗里德曼等的理論都認為,大城市對周邊小城市具有集聚和擴散的雙重作用,且與發展階段有關。城市群形成初期,集聚作用占主導地位,大城市吸納周邊小城市要素,進而抑制小城市發展;城市群形成的中后期,擴散作用占主導地位,臨近大城市的小城市因得到正向的溢出效應而獲得更強的增長動力。新經濟地理學則提出了大城市作用于周邊小城市的“集聚陰影”效應,即大城市對其周邊地區的要素吸納會形成一個不利于小城市增長的陰影區,只有距離大城市的距離超過一定閾值的小城市才會避免大城市的虹吸負效應(孫斌棟等,2016)。研究表明,都市化地區的溢出作用在4560英里半徑內最為顯著,在更遠的距離就不再顯著(Feser and Isserman,2007)。

        以京津冀為例觀察其空間力的變化。2000年以來,京津冀產業空間關聯網絡的密度和關系數總體呈現上升趨勢,天津在京津冀產業空間關聯網絡中的中心地位逐步確立(溫科等,2019年),而北京科技、資本密集型產業的發展襲奪了外圍地區的生產要素,引致負面的回流效應(毛琦梁等,2014年)。2013年之前,京津冀縣域地區的經濟發展存在顯著的空間溢出效應,但仍以負向溢出為主(張學波等,2016年)。隨著交通等基礎設施網絡的不斷健全,京津冀區域經濟發展的虹吸效應距離從20世紀90年代的95千米外延至21世紀初的115千米,經濟冷點的負向溢出最遠距離約為130千米,而經濟熱點在120千米距離內更多趨于明顯的虹吸效應(劉浩等,2016年)。在粵港澳大灣區內部,2000年以來各城市經濟增長的空間關聯度逐年上升,相互依賴的程度逐年增強(徐芳燕,2019年),而香港→深圳→珠三角其他城市→粵東西北地區的產業梯度溢出效應正在推動大灣區形成新的經濟增長極點。

        2.不同國家城市間空間力的表現:貿易的作用

        20世紀90年代以來,中國東部沿海地區的城市在強大的區位力作用下,通過吸收國外直接投資和接受國外企業的代工合同等方式,大力發展加工貿易,通過融入全球經濟實現了城市自身的快速發展。而從外部空間力的地理分布來看,中國東部沿海地區城市從1992年之前主要受亞洲地區城市空間力拉動作用,轉換為19932007年同時受到亞洲、美國和歐洲地區城市空間力的共同拉動,再轉換為2008年以來受到亞洲、歐美和“一帶一路”沿線國家空間力的共同拉動(殷為華等,2017)。從“一帶一路”沿線國家對中國不同地區城市產生的空間力來看,東部沿海地區、中部地區及西部地區非邊境省份城市主要受到東南亞、西亞及中東地區兩大板塊空間力拉動,西部地區及北部地區邊境省份城市主要受到中亞、南亞、蒙俄等板塊空間力拉動(公丕萍,2015)。

        七、政策力:促進城市發展的重要推手

        政策力可以視作國家和省級層面針對城市發展出臺的各項政策對城市經濟發展的拉動力。改革開放以來,中國政府針對不同時期的經濟社會發展階段實施了不同的區域政策,包括以經濟特區和沿海開放城市為重點的東部沿海地區率先發展政策、以浦東開發為龍頭的沿江開發政策、海關特殊監管區政策、西部大開發政策、資源型城市和老工業基地支持政策、老少邊窮地區支持政策、沿邊地區開發開放政策、主體功能區政策、自由貿易試驗區和自由貿易港政策等。通過稅收減免、貸款貼息、轉移支付、資金配套等政策推動了特定地區城市制度環境的改善和經濟發展,進而提升了城市的競爭力。

        1.城市為什么會失?——制度決定論

        德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜(2015)認為,國家在包容性制度體系下,通過創新、投資和培育積極進取的社會氛圍,整體社會效率將會提高,于是走向經濟和社會發展的正向循環。而在攫取型制度體系下,精英階層不肯放棄權利,任意剝奪普通大眾的產權,阻礙創新進而導致貧富分化嚴重,最后引發社會動蕩和革命。兩位作者也曾經以計量手段論證:制度是經濟績效的根本性決定因素,而緯度、氣候、資源等則影響甚微,這就直接否定了認為地理等因素對經濟發展有重要作用的觀點(Acemoglu Daron,2001)。雖然阿西莫格魯和羅賓遜“制度決定論”的觀點遭到了弗朗西斯·福山、Edward Glaeser等(2004)學者的批判,但選擇什么樣的制度和體制機制的確是影響城市經濟發展的主要因素之一。制度是城市發展內在的“隱秩序”,城市興亡過程中的“物競天擇”很大程度上取決于制度的優劣(趙燕菁,2009)。城市轉型效應與制度轉型結果相關性顯著,也就是說,制度因素是城市發展的核心動力(楊永春等,2016)。

        2.城市層面:政策引致的發展差距

        法律上正式的政治制度廣泛影響投資水平、創新以及對市場發揮作用的方式,非正式制度涉及公共機構、私人團體以及個人如何形成并運用自己的規則(邁克爾·斯托帕爾,2020)。在對中國城市進行規劃中,城市層面的制度差異并不明顯,但政策的差異是較大的,差別化的政策力對不同城市產生了差別化的拉動效應。

        20世紀90年代以來,中國從中央到地方層面對不同類型城市施加的政策力始終圍繞著改革、開放、綠色、創新領域展開。如果以制度學派的視角看中國城市競爭,同樣可以發現中國的城市增長錦標賽已逐漸由過去的項目和資金競爭、政策優勢競爭轉向制度優勢競爭。在中國中西部地區很多城市還局限在過去爭取項目和資金的舊思維時,東部沿海地區以及中西部地區的部分城市所設立的自貿試驗區已不再考慮爭取財稅優惠、產業補貼、轉移支付等做“加法”的政策,而是積極爭取做“減法”的權力——自己設計新制度和不再執行各部委制定的“舊制度”。中周期視角下的城市競爭將是制度的競爭,誰在制度設計上取得優勢,誰就能在城市經濟增長錦標賽中獲得持續的動力。

        3.制度融合:區域一體化發展的更高階段

        從當前的粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、京津冀協同發展等國家重大區域戰略實施上看,制度融合相比設施聯通、產業和創新鏈構建而言是區域一體化發展的更高階段;浉郯拇鬄硡^建設的難點在于港澳和珠三角地區兩種制度下的各種分歧,而不在于修路、架橋和貿易投資,其成功的前提也在于尋找兩種制度的“最大公約數”。如何深化珠三角地區與港澳之間的密切往來和合作,使制度張力得以產生并轉化為制度改革的動力促使治理機制發生動態轉變(李芝蘭等,2020年),是下一步粵港澳大灣區建設的重要命題。同時,珠三角地區內部各城市所享受和實施的政策差異也形成了一定的“制度鴻溝”。作為中國特色社會主義先行示范區的深圳在營商環境、開放、創新、要素改革領域集聚的政策力遠大于珠三角地區其他城市,形成了珠三角地區的“制度高地”。

        八、治理力:統籌調配城市建設資源

        治理力衡量了城市管理者們根據城市定位、目標和規劃對城市發展所需的資源、要素投入在空間和時間上統籌安排調配以提供地方公共產品和公共服務,進而提升城市競爭力的能力。城市所在政府對城市的治理能力是國家治理能力在地方的延伸。隨著中國城市經濟競爭的日趨激烈,資源供給的相對有限性和治理需求的無限性對地方政府的治理能力的結構分布及重點內容提出了新的要求。在過去中國城市發展中出現的常住人口城鎮化率高于戶籍人口城鎮化率、城市土地粗放供應、產城分離、產業圍城、城市債務風險累積等問題都反映出部分城市管理者的治理力較低。在中國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的背景下,地方政府如何提升城市治理能力就成為中國推進國家治理能力現代化的重要命題。

        1.從企業管理到城市治理:定位、目標與戰略

        約翰·劉易斯·加迪斯(2019)指出:如果把刺猬式思維理解為對戰略目標和愿景的規劃,把狐貍式思維理解為對自身能力的評估和調控,那么目標與能力的平衡即為戰略,戰略即為無限遠大的抱負與必然有限的能力之間的結合。這與邁克爾·波特(2014)的思想一脈相承:企業經營戰略是“定位的選擇”,但企業若要成功,只有“優秀的定位”是不夠的,為實現這個定位,還需要“優秀的企業能力”。一個企業和公司的發展離不開一個好的戰略的制定。德魯克(2006)指出,企業制定經營戰略首先要確定企業使命,搞清企業擔負何種社會責任,是何種性質企業,應從事何種事業,然后把企業使命轉化為企業的戰略目標。在中國特色的政績考核、財稅構架和責權體系下,“官場+市場”雙重競爭機制所形成的政經互動模式使得中國的城市培育和治理更像在經營一家“城市公司”。城市主政官員需要根據內外部環境變化制定和動態調整這家“公司”的定位、戰略、目標,實施提升自身能力的舉措,并評估實施這一戰略所需要付出的機會成本和損失,最終提升本“公司”較其他“公司”的競爭力,以不斷贏得一輪又一輪的城市競爭錦標賽。這也是中國城市規劃的基礎和內核。

        2.城市治理力的影響因素:高級官員的任命

        斯蒂格利茨、尤素福等(2013)在《東亞奇跡的反思》一書中總結了世界銀行等機構研究的東亞經濟增長模式的4個方面因素,其中一個即為強調發展一套官僚體系的策略,它需要一批有能力的、高薪的行政人員,他們能在一定程度上獨立于政治壓力,獲準授權以推動經濟發展規劃的制定,進而促進最大的產出和就業。但尤素福又發現,只有少部分國家能夠有效地建立和使用經濟官僚,在大多數情況下,官僚是很難獨立于政治和企業壓力之外的,短期政治考慮的嚴苛要求開始超越長期的戰略性考慮。高級官員任命對城市發展而言是政治考量,但卻對城市經濟發展和經營治理能力影響重大(周黎安,2007;徐現祥,2010;姚洋,2013)。高級官員通過影響政治生態、改變城市經營策略、改變資源投向和要素分配進而對城市的制度構建、區域均衡、營商文化、價值觀念、社會風氣形成影響。

        3.城市治理力的評價標準:以人為本的規劃制定與實施

        當前,中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,推進國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革的總目標。從城市治理的角度來看,城市治理理論是城市戰略規劃的核心理論,而城市戰略規劃是城市治理的重要工具(鄭國,2016)?v觀中國諸多城市制定的戰略和規劃,有多少能實現目標和能力的平衡,為實施這些戰略又付出了多大的代價和成本,就可以看出“城市公司”“經營者”管理和經營的能力和水平。與城市高質量發展階段相匹配的城市規劃的價值導向應該是社會公平和以人為本,其服務對象應包括弱勢群體在內的整個社會群體(康艷紅等,2006),而不是成為城市主政者隨意決策和服務“精英主義”的附庸與背書。在當前城市發展的邏輯由聚資轉向聚人、城市發展的訴求從追求人口規模到注重人口質量、城市發展理念從輕人本到重人本的階段(于濤等,2018),從人本角度評估城市規劃的實施成效就成為評價城市治理能力的重要手段。

        九、總結

        本研究在總結對城市經濟發展影響因素的各類研究基礎上,提出了一個解釋城市經濟發展的因素分析框架,以便更好地支持和推動中國城市規劃的開展。城市是一個復雜的系統,在城市生命周期的不同階段,不同的因素在主導著城市的發展,本研究總結的八種力量在城市成長的過程既存在自身的演變,又在對其他力量產生影響。八力分析模型是一個互動的體系,內部的每個因素都會強化或改變其他因素的表現。區位力、資源力和要素力是一個城市的基礎性力量,決定了城市發展初期的勢頭,制造力、文化力、空間力、政策力、治理力則在城市發展的中后期發揮越來越重要的作用。城市發展初期的資源力、要素力對城市生命周期的成長并不是決定性的,中國東北地區、西部地區和中部地區許多資源型城市雖然贏在了城市錦標賽的起點,但卻在資源力驅動減弱而制造力驅動不足中逐漸掉隊。相比而言,從東部沿海地區城市的發展軌跡來看,區位力以及由此形成的空間力在城市生命周期成長中扮演了更為重要的角色,在政策力的外部沖擊下,區位力、空間力推動城市制造力的快速形成,并實現要素力和制造力互相促進的正向循環。而缺乏政策力沖擊的城市區位力和空間力提升緩慢,難以有效推動形成快速增長的制造力,只能依靠自身的資源力推動制造力的形成,而其要素力也遲遲得不到改善。在城市發展的高級階段,文化力的作用開始顯現,并作為制造力之外拉動城市發展的重要補充。治理力對城市發展的影響貫穿城市生命周期,并且其影響具有較大的不確定性。需要指出的是,這一研究尚有一些需要進一步探討和深化的問題,如八種力量在城市生命周期的不同階段的相互作用關系、分析區域層面與分析城市層面考慮的因素是否需要進行適當調整、如何進一步從短周期、中周期、長周期中識別主導城市經濟發展和區域協同發展的力量等,這些問題都將在后續研究中進一步厘清和探討。

        作者:盧偉,男,國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所區域發展戰略研究三室主任,副研究員。

              黃征學,男,國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所國土規劃室主任,研究員。

        (文章來源:《區域經濟評論》2021年第1期)

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