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        張可云的區域協調發展觀點
        作者:張可云 文章來源:張可云教授 點擊數:1602 更新時間:2021-3-11 15:33:13

        引子

        2007525日下午,我與肖金成研究員受人民網邀請,接受“暢談區域經濟協調發展探討地方政府角色創新”在線訪談。訪談過程中我較全面地談了對區域協調發展的看法。

        時間已經過去十多年了,現在回頭看當年所談的問題與觀點,依然覺得沒有過時。當年提到的一些問題至今沒有解決,區域協調的任務依然艱巨。因此,我決定將我當時我的談話內容整理出來,將我的發言剪輯成一個單獨的視頻。主要觀點分成了九個相對獨立的部分,其中有些觀點我呼吁了二十多年。

        訪談時主持人只給了一問題清單,事前并沒有準備談話要點。因此,我刻意降低了講話的語速,力求表述觀點準確。下面的文字版是根據視頻整理的,更正了一些不準確的與口語的表述。

        時至今日,我依然堅持當時發表的一些觀點。其實,這些觀點早在新世紀初便已經形成了。從那時開始,二十多年來我一直呼吁要重視區域病治療與完善“四管”等,因為這些是一個國家現代化必須要做的事情。區域協調發展既會影響國家整體競爭實力,又事關國家區域和諧與社會公正,其重要性不言而喻。

        一、中國區域戰略演變的歷史過程與背景

        我簡單回顧一下中國區域戰略演變的歷史過程。從新中國建國到目前為止,中國的區域戰略經過了五個階段的演變過程:從建國初期到60年代前期,我們國家主要實施的是內地發展戰略,當時由于經濟活動和人口過于偏集于沿海地區,我們國家有意識地把建設重點放在內地。在60年代,中國和美國的關系不好,同時和蘇聯的關系破裂,所以在60年代,我們又進行了第二次戰略轉變,開始搞“三線”建設。所謂“三線”建設,就是我們要把沿海地區的工業搬到一些山區。在70年代初期,中國恢復了聯合國席位,同時1972年尼克松訪華為之后中美建立外交關系奠定了基礎,我們從70年代初期開始,一直到改革開放以前,實施的是戰略調整。也就是說,把“三線”建設的一些失誤糾正過來。到70年代末期,中國開始改革開放,我們從70年代末期開始,實施的是沿海發展戰略。這個戰略一直到我們提出建立社會主義市場經濟為止。從“八五”開始,也就是從20世紀90年代初開始,我們開始關注區域協調發展,從“八五”到“十一五”規劃,我們每一個計劃或者規劃都對區域協調發展給予了高度的重視。

        戰略提出的背景實際上是比較簡單的,主要有兩大背景。一個就是中國的區域問題開始增多,正像我們的中央領導所說的,目前中國已經進入到了一個矛盾與問題的多發期。在區域方面,表現為落后、老化與膨脹問題一并出現,這是區域協調發展戰略提出的一個背景。

        另外一個背景就是,從改革開放以來,區域之間的利益矛盾不斷增多,這導致整個國家的整體利益受到了比較大的損失。在這樣的背景下,中央政府提出區域協調發展戰略,是一個英明的決策。

        二、區域協調發展戰略的重點

        剛才我談到了區域協調發展戰略產生的背景。這個背景也是目前我們最大的難點問題。剛才肖教授談了很多問題,這里我歸納一下。區域協調發展的戰略首先要解決的重點問題,第一類是“區域病”,也就是區域問題。“區域病”是一個通俗的說法,區域像人一樣也會生病,區域出現問題我們叫“區域病”,在中國帶有全局性的“區域病”大致有三類:一類是西部地區的“落后病”;一類是東北地區等老工業基地的“蕭條病”,我們在國內通常叫“老化”;還有一類病是在東部沿海的一些發達的城市地區的“膨脹病”。

        所謂落后,就是有史以來沒有達到一定的發展水平,沒有現代化門檻!袄匣本褪窃跉v史上曾經有過一段輝煌,由于結構和布局調整不及時而陷入了長期的衰退,也稱“蕭條病”!芭蛎洸 笔侵溉丝诤徒洕顒舆^度密集,造成了嚴重的負外部性,用通俗的話來說,就是造成了嚴重的擁擠。在北京、上海等等這些超級城市里,都能看到“膨脹病”的表現。

        我們國家四大戰略區域各有其突出的問題,中部地區面臨的是什么問題呢?中部沒有一個問題是帶有全局性的,但什么問題都有,中部既有老化的問題,也有落后的問題,還有膨脹的問題。我覺得這些是中央政府應該著力解決的第一類問題,就是區域問題。

        第二類問題是區域之間的矛盾與沖突。協調區域之間的關系,我個人認為,重點應該解決區域之間的利益矛盾和沖突。關于矛盾和沖突,我后面要詳細談。實際上,前面我已經談到了,區域之間的利益矛盾和沖突,不僅僅使區域本身發展受到影響,同時更嚴重的是它會對整個國家的整體產生極其不好的負面影響,會導致中華民族整體的利益流失,在后面我會給出案例來。

        三、區域問題治理的國際經驗

        關于國際經驗,西方發達國家所走的路為我們提供了太多的經驗和教訓。任何一個國家發展到特定階段以后,都不可避免的會產生一些區域問題與矛盾,西方一些發達國家為我們國家解決區域問題和區域矛盾提供了很多可借鑒的經驗,這里我簡單地提幾個方面。根據歐盟和美國區域治理的實踐,要協調好區域發展,我覺得有四個方面是值得我們思考的:

        第一,要有一個職能明確的管理機構。我通常把它歸納為兩個字,就是“誰管”,即誰來管這個事情。在歐盟,歐洲委員會有一個專門的區域政策事務部,負責成員國之間以及成員國內部不同類型地區之間的發展協調。這是我說的第一個經驗。

        第二,要有一個明確的區域管理對象。簡單地說歸納為兩個字就是“管誰”。大家可能要問,我們現在的行政區域的范圍已經明確了,你提出管理對象還有什么意義呢?有意義。比如說我們在1999年底提出西部大開發戰略,戰略范圍是12個省、市、區,但是這12個省、市、區中央政府不可能全面的扶持,為了落實西部大開發戰略,中央政府應該進一步在12個省、市、區里明確哪一些地區是中央政府扶持的重點。這是第二個經驗。

        第三,要有一套非常明確的區域政策規則。也就是說,對于不同類型問題嚴重程度不一的區域,怎么通過中央政府有效的扶持來解決它的問題。這是第三個經驗。

        第四,要有一個比較完善的監督和評價機制。大家知道,區域政策涉及到大利益格局調整,西方國家一個學者有一句名言:“區域政策對象的界定,就界定了失敗者和成功者”。這句話是什么意思呢?就是說誰被納入到了區域政策的對象里,誰就會獲取利益。這就是說,區域政策會對利益格局產生很大的影響。區域政策實施的過程以及結果必須要受到嚴格的監督。事后要對結果進行科學的評價,否則,在政策實施過程中,就會導致嚴重的腐敗,就會導致我們的政策失效。

        所以我們簡單地歸納一下,西方發達國家在治理區域方面有四個方面的經驗,總結一下:第一明確“誰管”;第二明確“管誰”;第三要有科學規范的規則;第四要有明確的監督和評價機制。

        四、地方政府如何促進地方和區域經濟發展

        改革開放以來,中國的地方政府在促進地方經濟和區域經濟發展方面,起到了十分關鍵的作用。也就是說,從改革開放以后,中國的地方政府發展經濟的主動性和積極性空前高漲,在空前高漲過程中也帶來了一些問題。我認為問題的產生有一個原因,就是地方政府定位不當。我個人認為,無論從理論上分析,還是從著眼于整個區域協調發展戰略的大局來看,地方政府促進地方經濟和區域經濟發展時,應該注意三個方面的問題:

        第一,地方政府應該把重點放在什么地方?現在很多地方政府是以追求地方經濟發展速度、追求人均GDP增長作為根本出發點,這是有問題的。地方政府的重點應該是為企業的活動提供信息、服務,提供制度保障,讓企業干企業的事,政府干政府的事。現在很多地方政府往往充當了本地企業的“保護傘”,或者叫做“庇護所”,這是不應該的,這樣會導致地方和地方之間發生激烈的矛盾和沖突。這是第一個應該做的。

        第二,我個人認為,地方政府應該為企業的跨區域的活動創造一個良好的環境。現在已經進入到了一個全球化的時代,我們的很多民族企業連本行政區域都跨不出去,我們怎么談走向世界、走向全球?我們這個企業跨不出所在地區,在很大程度上就是由于各個地方政府各自為政、封鎖市場。所以,地方政府如果要真心實意促進這個區域協調發展,就必須為企業跨區域的活動創造良好的環境,而不是采取封鎖、限制。

        第三,我覺得地方政府應該做的,也是我最近一直在鼓吹的一個觀點,就是地方政府在發展地方經濟的時候,應該采取區域的方法。所謂發展地方經濟的區域方法,我把它歸結為三個方面的要點:

        首先,任何一個地方政府在制訂本地發展方向時,必須要考慮到外部環境的影響。從很多地方的發展歷程來看,其初始的發展機會不是來自于區內,而是來自于區外。我們可以提供很多的案例。我給大家舉一個簡單的例子,比如說深圳,深圳從最早一個小漁村,發展到現在一個特大型的國際化的城市,如果說就憑漁村的環境,是不可能那么迅速成長的,它是得益于整個國家改革開放的發展環境變遷,得益于它臨近港澳的區位優勢。當然深圳的案例比較特殊,這是發展地方經濟的第一個要點。

        第二個要點,就是一個地方必須與相關的地方加強合作。一個行政區域在參與競爭時,特別是參與同國外的競爭時,是沒有群體競爭實力的。各個地方只有攜手合作,才能夠打造中國整體性的實力。改革開放以來,我們的發展證明了區域合作是一條必然的選擇。

        最后一個要點,也就是第三個要點,地方發展政策,必須跟中央政府制定的區域政策相配合,這樣才能從基層到中央一心一意致力于整個國家的區域經濟協調發展。這是我說的地方政府的角色定位問題。

        下面我再談一個話題,接著剛才肖教授談的話題來談,我們的中央政府現在既重視西部,又重視東北,又重視中部和東部,很多人說中央政府有沒有重點?其實這個問題我們應該從全局的角度來看,地方政府應該理解中央政府的做法。我們國家支持不同的戰略區域,重點是不一樣的。西部主要解決落后問題;東北主要解決老化問題;東部主要解決膨脹問題;中部主要解決“區域病綜合癥”的問題。中央政府扶持東部地區,特別是“十一五”規劃期間,我們關注了京津冀和長三角的規劃,落后地區他們覺得很不理解,東部地區那么發達我們中央為什么還要關注它?實際上從全局角度來說,這個問題很好回答。大家試想一下,我們中央政府拿錢扶持西部與東北地區的錢從哪來?來自于東部發達地區。一旦東部發達地區由膨脹轉為蕭條以后,中央政府拿什么錢扶持西部地區和東北地區?從這個意義上來說,中央政府關注東部發達地區是有現實理由的,欠發達地區地方政府應該理解這種關注。

        五、地方保護主義的危害

        談到地方保護主義,我覺得首先要區分兩個概念,一個是“地方保護”,還有一個是“地方保護主義”。所謂“地方保護”是一個中性詞,有選擇、分階段的保護有時候是合理的,但是“地方保護主義”是什么意思呢?地方保護主義就是一味地以本地方的利益為出發點,作為行為依據。這種做法是不正確的。從改革開放以來,中國各個地方之間發生了嚴重沖突,我曾經總結為三輪:第一輪,發生在20世紀80年代;第二輪發生在20世紀90年代;第三輪發生于新世紀,從2002年以后。三輪沖突的線索都是相同的,先是搞重復建設,重復建設搞多了,加工能力迅速膨脹,原材料不足。接著就是第二個階段,即原料大戰,大家爭奪原材料。在加工業和原材料產業都多了的情況下,又演變成第三個階段,就是市場封鎖。所以,每一輪沖突的線索都是始于重復建設,最終落于市場封鎖,中間有一個原料大戰。

        這種地方保護主義的做法,應該說是非常嚴重的。這里我給大家一個判斷,從改革開放以來,中國所有的重大的經濟社會問題,都與地區經濟沖突有關,或者說地區經濟沖突誘發或加劇了幾乎所有的重大社會經濟問題。這里我可以給大家舉幾個案例。比如說,假冒偽劣的問題。應該說,從改革開放以來,假冒偽劣產品泛濫成災是有一個過程的,最終演變成為一個全局性的問題,其始于20世紀80年代末。為什么在20世紀80年代末假冒偽劣產品突然成為一個全局性的問題呢?很多人認為,這是一個商業道德問題。這種解釋很蒼白,為什么說很蒼白呢?因為在20世紀80年代末期以后的人的道德水準不可能比80年代末期以前的道德水準下降的那么快,這里面有一個很重要的原因就是地方保護主義。我們怎么解釋假冒偽劣產品泛濫成災呢?我們要知道20世紀80年代末的區際關系就不難解釋當時假冒偽劣產品泛濫成災的原因了。 

        20世紀80年代末期,中國出現了嚴重的市場封鎖,各個地方的東西不好賣。為了保護本地企業的市場,各個地方政府或明或暗地制訂了一些政策,禁止外地產品進入本地市場。在外地產品沒有辦法進入本地市場的情況下,這樣就為假冒偽劣產品的泛濫制造了一個良好的契機。我舉一個簡單的例子,我是假設,不是真實情況。比如說,北京為了賣自己的二鍋頭,賣自己的京酒,他就禁止貴州的茅臺酒進入本地市場。這樣就為制假售假者提供了一個千載難逢的良機,因為在北京很多人就好喝茅臺酒,由于真的酒進不來,這些人又想喝,這樣制假、售假者逮到了一個好機會,我制假酒給你喝。這樣假冒偽劣產品就像雨后春筍一樣在全國突然爆發了。由于時間關系,我不能給大家舉太多的例子,任何一種社會經濟現象,我們都可以從地方保護主義的角度做解釋,而且這種解釋,往往能夠結合當時的時代背景。

        從改革開放以來,一直到現在,我們發生了三輪區域經濟沖突,第三輪目前正在進行時,正在進行中。它所造成的影響,是非常非常大的。這里我給大家再介紹幾個案例。首先第一個,最近幾年,大家一直在關注的一個問題,從2002年開始中國農副產品的價格不斷上漲,煤炭、鋼鐵等等行業發展非常非常之迅速,由于國內鋼鐵企業上得太多,導致一個問題,就是鐵礦石漲價。鐵礦石漲價有一定的理由,但是我個人分析這個現象,我覺得最核心的一個原因,就在于我們國內各個地方之間沒有形成一種合力,而是各個地方各自為政,為了自身的利益,單獨跟國外的鐵礦石生產企業談判,結果導致中國是全球最大鐵礦石的消費國,但中國在鐵礦石的定價方面沒有話語權。這就是我們的內斗導致“肥水外流”的一個極其典型的案例,而且就發生在最近幾年。這使得我們在國際上的利益受損,同時我們的聲譽也受到影響,人家會說“中國人就會搞內斗”。

        我再給大家講一個案例,就是地方保護主義的案例,關于汽車。在“九五”計劃中,中央政府把汽車列為咱們國家的五大支柱產業之一。但是中國的民族汽車工業可以說發展到現在是很不理想的。就是在這種狀況下,中國的汽車產地紛紛地采取了或明或暗保護本地汽車工業的做法,這實際上是對整個中國民族汽車工業的極大傷害。從90年代到現在為止,可以說各個地方政府保護本地汽車工業一直沒有停止過。實際上原因非常簡單,就是汽車工業對地方的財政貢獻是比較大的,所以各個地方千方百計地保護本地市場,保護本地市場就導致中國的民族汽車工業很難跨出它所在區域的市場,走出國門就更不要談了。這應該說是我們中國汽車工業的一個悲哀。當然,大家現在已經意識到了汽車工業需要走合作、聯合的路子,但是,怎么聯合?怎么合作?現在還沒有尋求到一個最佳的方案。

        六、如何加強區域經濟合作

        我們國家現在企業成長的環境,應該說不是太好,剛才我談到一個很重要的原因,就是地方政府紛紛采取地方保護主義的做法。這種做法實際上是害人又害己,因為你要是限制外地產品進入本地市場的話,人家必定限制你的產品進入他的市場,這樣使得中國巨大的市場不能為企業所利用。目前我們國家已經進入到了“入世”的后過渡期,“入世”意味著我們對國外的企業要采取國民待遇。但是如果在本國不同區域之間的企業都不能采取國民待遇,這就說不過去了。

        這里就涉及到一個問題,地方政府在區域經濟合作中怎么轉換角色?從規律的角度來說,區域經濟合作存在一個規律,即區域經濟合作必須由政府主導向企業主導過渡。從20世紀80年代一直到90年代初期我們提出建立社會主義市場經濟體制這樣一個階段,中國政府主導型的區域經濟合作曾經蓬勃發展,也就是由政府挑頭,進行政府之間的合作,使得地方經濟和區域經濟得到了蓬勃發展,不僅僅增進了區域的利益,同時也對我們國家的改革開放起到了巨大的推動作用。應該說,政府主導型的區域性的合作的功績是不可埋沒的,但是目前我們已經發展到了社會主義市場經濟體制這么一個階段。

        特別是最近幾年,我們已經明確的表述是,中國的社會主義市場經濟體制已經初步建立。在這種背景下,政府在區域經濟合作中的角色就應該轉換,轉換成什么角色呢?由原來的親自上陣,以后轉換成為企業跨區域的合作,也就是說企業主導型的區域性合作創造良好環境。這可能是未來的一個方向。

        結合“十一五”規劃,也能夠看清楚這個方向!笆晃濉币巹澝鞔_地提出,地方政府應該在跨區域的活動中發揮服務、引導的職能,而不是你“親自上陣”。

        另外,我們在“十一五”規劃里,還有一個很明顯的變化,就是以前我們往往是以GDP,還有一些主要產量指標來引導政府行為,但這次“十一五”規劃里沒有一個產量指標,而且GDP的指標是預期性指標,而不是約束性指標,這也意味著以后我們評價和考核地方政府業績的標準會相應發生一些變化,這可能對未來地方政府的角色定位會起到誘導的作用。

        關于東西合作的方式,我補充一點。除了剛才肖所長談到的政府對口支援,東部企業到西部去,現在還有一個問題,就是東部地區傳統的企業和技術向中西部地區轉移,實際上這是一個帶有規律性的大的利益格局調整。這個調整,對東部地區有利,對中西部地區同樣也有利。對東部地區,東部地區有一個“膨脹病”,東部地區要提升它的產業結構,提升它的競爭力,必須要把一些傳統的產業和技術轉移到欠發達地區去。欠發達地區,剛才肖所長也說了,沒有資金,接收的產業和技術可以為它現代化打下基礎。它通過傳統產業的積累,積累資金、積累技術、積累人才、積累管理經驗,使它逐步地走向現代化的軌道。

        至于在合作的格局中,利益怎么來分享?利益關系怎么處理?我想有幾個層次的問題需要解決。首先,中央政府必須制訂一些明確的鼓勵合作克服沖突的具體政策。政策要有立法意義。在我們國家,中央政府并不是不關注這個問題,從上世紀80年代開始,一直到最近,中央政府連續出臺了與區域經濟關系協調有關的政策至少有5個,而且事隔20多年以后,規定的內容沒有發生大的變化,但是這個政策沒有產生應有的作用,這里面有一個很關鍵的原因,就是沒有立法。比如說,這些政策條文里面規定了,不允許地方政府搞市場封鎖,但是它后面沒有說如果你搞了封鎖,中央政府會給你當事的地方和當事人給予什么樣的處罰。所以中央政府政策缺乏嚴肅性。

        地方政府在鼓勵合作時,我覺得應該把握兩個方面:第一,在保護本地企業的時候,一定要有度,不能一味的保護。另外,在限制外來企業,特別是那些在你這里不上稅的企業的時候也應該把握好度,不能把企業吃死。這是很落后的地區的一種說法,就是剛才說的“狼吃羊”,即政府吃企業。如果把外地企業限制過死,可能外地就報復你,這樣形成惡性循環,“冤冤相報何時了”,這是政府的層次。

        企業這個層次,企業層次的利益分享,我覺得是這樣的。從企業本身來說,企業是一個逐利的組織,逐利是它的本性,但是在發達地區和落后地區合作的過程中,企業也有社會責任的一面。這里我可以給大家舉一個例子,實際上,在跨區域的聯合過程中,企業往往能夠彌補那些落后地區政府的不足。比如說北京有一個華信集團,它在成都投資,它投資干什么?投資房地產開發。很多人說房地產開發商肯定是黑心的,但是這個企業還真不一樣。它為當地政府建基礎設施,自己掏錢,然后還要美化它的山體,它在那里打造一個“東山國際新城”項目,實際上不完全是一個房地產開發項目,我認為它是一個區域開發項目。地方政府如果利用的好,企業也會在逐利的時候,也會肩負起它一定的社會責任。當然這個利益關系的處理,往往是非常復雜的。我說應該分層次來理解這個問題。

        七、如何解決老少邊窮問題

        中央政府要解決老少邊窮的問題,首先第一個,從中央政府的角度來說,應該明確它的扶持對象,當然,中國目前的貧困地區稱為國家扶貧開發工作重點線,重點范圍是清楚的,對象清楚,但是目前我們扶貧的規則還不是很完善,特別是在中央政府扶貧資金的使用過程中,存在著不少漏洞,我覺得這是監督機制的不完善。新聞媒體經常有報道,說某某縣的扶貧款買了高級轎車,用于修建樓堂館所。中央政府應該進一步完善規則,地方政府應該跟中央政府配合,特別是那些老少邊窮的地方,在爭取中央政府扶持時,不能一味地什么都要扶持,而是要在科學制定本地方的發展規劃和發展戰略的基礎上,有重點地請求中央政府進行扶持。因為中央政府不可能把所有的錢都拿來扶持你這個貧困區,中央政府還有很多別的事干。所以政策支援應該用到刀刃上。地方政府應該有重點、有選擇地申請援助,中央政府應該進一步完善政策資源的使用。政策資源往往不是不夠多,而是使用不當,或者在使用時出現了嚴重的問題。

        地方政府和中央政府如果各自把自己的本職工作做好,我想我們國家的扶貧工作會取得更大效果。應該說中國的扶貧工作得到了全球的稱贊,舉世公認,世界很多的國際組織,都到中國來學習扶貧經驗。

        八、主體功能區的內涵與作用

        主體功能區這個概念的提出,是“十一五”規劃綱要的一個新的亮點。我個人認為,主體功能區概念的提出,是中國完善區域管理過程中的一種過渡期的安排。一方面,我認為它是一個創新,同時我又認為它是一種過渡期的安排。怎么解釋這個觀點呢?

        主體功能區是根據各個地區的環境資源承載能力、開發潛力和發展現狀,將不同的區域劃分為禁止開發、限制開發、重點開發和優化開發四類主體功能區。中央政府對于不同類型的區域采取不同的政策,這是一個新的進步。但是,主體功能區從概念到操作還有一系列的問題有待于研究和解決。

        我這里舉幾個例子。比如說,主體功能區劃分的基本空間單元選擇哪一級行政區,現在有爭議。另外,主體功能區確定以后,是由哪一個單位來掌握主體功能區調控的資源,現在也不明確。諸如此類的問題還有很多。我剛才說到它是過渡期的安排,過渡到什么方向呢?根據西方發達國家的實踐經驗,我個人認為,主體功能區最終要過渡到按問題區域調控區域經濟的發展,也就是主體功能區有新意,但是還不盡完善。

        我覺得中央政府要真正使得區域管理非常完善,我們必須要有一套完整、科學、規范、具有立法意義的問題區域框架。

        九、區域協調發展展望

        我對區域協調發展的未來前景的美好描述是這樣的:在整個國家整體競爭實力不斷提升的前提下,我們目前所出現的主要的區域問題得到解決或者是緩解,區域之間存在嚴重的利益矛盾與沖突得到化解。整個社會充滿著合作精神,最終實現人與人、人與自然、產業與產業、地方與地方之間的和諧發展。

        作者: 張可云,中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授,中國人民大學書報資料中心主任,中國區域經濟50人論壇成員

        (文章來源:張可云教授)

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